資源支撐著中國現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、騰飛、跨越發(fā)展，至少在“十四五”和“十五五”期間，其消費總量仍將持續(xù)增長。中國作為全球第一大礦產(chǎn)資源消費國，當前，石油、鐵、銅、鎳、鈷等緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品供應“大頭在外”的格局沒有改變。一方面，隨著大國博弈加劇，特別是全球地緣政治不穩(wěn)定性增加、全球資源問題政治化和主要礦產(chǎn)品價格金融化、新冠肺炎疫情全球防控和主要國家經(jīng)濟政策迥異等因素，對主要礦業(yè)生產(chǎn)國和礦產(chǎn)資源市場產(chǎn)生不確定性影響，境外資源供應面臨較大的風險。另一方面，我國礦產(chǎn)資源國情沒有變，國內(nèi)資源基礎(chǔ)不牢和供應能力不足等問題突出，加上新冠肺炎疫情中暴露的安全隱患，礦產(chǎn)資源供應鏈體系變得更為脆弱，資源安全形勢愈發(fā)嚴峻。
總體態(tài)勢
全球礦產(chǎn)資源總量豐富，按當前開采水平估算，絕大多數(shù)礦產(chǎn)儲采比均高于30，而且技術(shù)進步全方位地拓展了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的范疇和空間，極大地提高了全球礦產(chǎn)資源的可供能力。同時，全球礦產(chǎn)品總體上基本能夠?qū)崿F(xiàn)供需平衡，并且絕大多數(shù)年份供應略有過剩。例如，本世紀以來，約80%的年份全球原油維持0~3%的供應過剩率，約70%的年份天然氣維持0~2%的供應過剩率。此外，全球粗鋼、精煉銅、電解鋁等，大多數(shù)年份也是供應過剩。雖然全球礦產(chǎn)資源供應總體充裕，但是基于資源稟賦關(guān)系，中國半數(shù)以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品供應或多或少依賴進口，石油、鐵、銅、鎳、鈷等對外依存度更是超過70%，供應“大頭在外”的格局沒有變。
中國成為全球礦產(chǎn)資源的主要消費國，需求總量增加的態(tài)勢沒有變
中國是全球礦產(chǎn)資源消費大國，目前年消費水平與美國、日本和歐盟等主要發(fā)達經(jīng)濟體的消費總和相當，其中，煤炭、鐵礦石、銅、鋁、鎳等品種的消費量占全球一半以上。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，我國礦產(chǎn)資源消費總量將繼續(xù)增加。據(jù)預測，“十四五”期間，全國原油消費將較“十三五”增長10.5%，原煤增長3.7%、鐵礦石增長7.5%、精煉銅增長21.1%、電解鋁增長5.6%、天然氣增長40.6%、稀土增長32.6%、鈷增長46.9%。從目前情況看，除煤炭、鐵礦石等少部分礦產(chǎn)消費量在“十四五”或“十五五”期間進入峰值平臺區(qū)外，銅、鋁等礦產(chǎn)消費仍將持續(xù)增長。即便進入了消費峰值平臺區(qū)，從美國等國家的發(fā)展歷程看，這些礦產(chǎn)品的消費總量也將至少維持約15年的時間不變，更何況在“雙碳”目標下，鋰、鈷、鎳等新能源礦產(chǎn)的需求峰值要在2035年之后才會到來。從目前情況看，在2045年以前，我國礦產(chǎn)資源的消費體量規(guī)模將持續(xù)維持高位態(tài)勢。
中國礦產(chǎn)資源儲量家底薄弱，主要礦產(chǎn)資源儲量增長乏力、品質(zhì)下降的趨勢沒有變
中國雖然礦產(chǎn)資源種類齊全，但是油氣、鐵、銅、鋁等用量大的基礎(chǔ)原材料礦產(chǎn)，以及鎳、鋰、鈷等支撐新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新能源礦產(chǎn)，在全球明顯處于劣勢。實施找礦突破戰(zhàn)略行動雖然取得很大成就，但是所提交的新增資源質(zhì)量在下降，例如石油，勘查新增探明地質(zhì)儲量“低滲、致密、稠油”等問題較突出，金屬礦產(chǎn)同樣面臨難采、難選、難冶等問題。由于近幾年提交的新增查明資源儲量質(zhì)量下降，在目前的技術(shù)經(jīng)濟條件下，將嚴重影響資源開發(fā)的經(jīng)濟效益。
中國石油、鐵礦石、銅精礦等緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品，長期依賴進口的格局沒有變
從價值角度看，2020年，全國進口礦產(chǎn)品總值3.15萬億元，其中進口金額前四的礦產(chǎn)依次是原油（1.22萬億元）、鐵礦石（0.82萬億元）、銅精礦（0.24萬億元）、天然氣（0.23萬億元），這4種礦產(chǎn)品進口額合計2.51萬億元，約占全國礦產(chǎn)品進口總額的80%。從實物角度看，2020年，全國進口鐵礦石11.7億噸、原油5.42億噸、天然氣1.02億噸、銅精礦2177萬噸（實物量），對外依存度依次為鐵礦石84.2%、銅精礦75.7%、原油73.6%、天然氣42.8%。特別是在“雙碳”目標下，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的鋰、鈷、鎳和稀土，需求量將出現(xiàn)“井噴式”增長。據(jù)預測，2030年中國新能源礦產(chǎn)鋰、鈷、稀土和鎳的需求量將分別相當于2019年的4.7倍、2.2倍、2倍和1.6倍，2035年鋰、鈷、稀土和鎳的需求量將分別相當于2019年的7倍、3倍、2.5倍和2倍。由于中國緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源稟賦較差，而需求量將長期維持在高位態(tài)勢，進口規(guī)模將進一步增加。
全球礦產(chǎn)資源競爭加劇和部分資源富裕國礦業(yè)政策收緊，利用境外資源的被動局面沒有變
在百年未有之大變局下，全球地緣政治復雜多變，大國資源博弈加劇和區(qū)域性的資源聯(lián)盟組織活動，使得全球資源治理體系面臨重組調(diào)整，影響全球資源市場穩(wěn)定。同時，近幾年印尼等國家限制鎳礦原礦出口，貿(mào)易壁壘層出不窮；秘魯?shù)葒倚薷牡V業(yè)法，縮短礦業(yè)權(quán)使用年限等，投資自由化逆轉(zhuǎn)趨勢不減，對境外資源供應形成制約。
主要風險
從資源稟賦及需求情形看，油氣、鐵、銅、鎳等礦產(chǎn)國內(nèi)保障能力偏低。2008年金融危機對全球經(jīng)濟的影響仍未完全消除，疊加當前新冠肺炎疫情仍在肆虐全球、主要國家經(jīng)濟政策迥異，以及金融資本滲入礦產(chǎn)品市場等多種因素影響，使得百年未有之大變局下我國礦產(chǎn)資源安全風險持續(xù)上升。
全球資源問題政治化和境外采礦標準提升，增加了境外資源供應的不確定性風險
一是生產(chǎn)高度集中，供應鏈風險增加。我國緊缺的鐵礦石、銅精礦、鋁土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品，全球50%以上產(chǎn)量集中于澳大利亞、智利、秘魯、菲律賓、印尼、南非、幾內(nèi)亞、巴西、剛果（金）、緬甸等國家，供應鏈極易因生產(chǎn)國貿(mào)易限制、地緣政治及政變等因素干擾而斷裂。二是境外采礦標準日益嚴格，并且全球資源治理的關(guān)注點逐步向人權(quán)、環(huán)境、腐敗等非經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)移，話語體系發(fā)生明顯變化，使得中國在全球礦產(chǎn)資源治理體系中處于“發(fā)達國家擠壓、發(fā)展中國家抱怨”的兩難境地，難以發(fā)揮應有的引領(lǐng)作用，獲取境外資源難度增加。
新冠肺炎疫情持續(xù)肆虐全球和部分資源國“政變”等突發(fā)事件，增加了境外資源供應的潛在危機
受新冠肺炎疫情影響，2020年，全球至少有300個采礦作業(yè)被中斷，以銅為代表的基本金屬成為主要的風險品種，有價值43億美元的共計55個項目處于較高風險之下。中國作為全球冶煉加工大國，冶煉加工開工率已完全恢復到疫情前正常水平，資源需求旺盛，但是疫情仍在全球肆虐，境外主要礦山階段性停工停產(chǎn)，以及港口裝卸短期中斷的風險，影響礦產(chǎn)資源供應鏈穩(wěn)定性的風險因素依然存在。
2021年，緬甸、阿富汗、幾內(nèi)亞相繼發(fā)生“政變”，可能對中國中重稀土、鋁土礦境外供應產(chǎn)生沖擊影響。
主要礦產(chǎn)品價格金融化，增加了境外資源供應的經(jīng)濟風險
2021年，主要礦產(chǎn)品價格大幅上漲，其中，秦皇島港動力煤最高價在10月份達到2592元/噸，較年初上漲225%；全國液化天然氣最高價在11月份達到7635元/噸，較年初上漲19.4%；鐵礦石進口到岸價最高在5月份達到230.59美元/噸，較年初上漲42.7%；滬鋁、滬錫最高價在10月份分別達到2.47萬元/噸、30.14萬元/噸，分別較年初上漲60%、96.3%；國產(chǎn)電池級碳酸鋰最高價在12月份達到27.5萬元/噸，較年初上漲418.9%，均創(chuàng)出歷史新高。2021年，美國西德克薩斯輕質(zhì)原油（WTI）最高價在10月份達到84.65美元/桶，較年初上漲77.8%，創(chuàng)2014年以來新高；滬銅最高價在5月份達到7.7萬元/噸，較年初上漲33.6%，創(chuàng)2006年以來新高。
新能源礦產(chǎn)品需求快速增長，部分礦產(chǎn)品因供應能力受限引發(fā)市場供需失衡，增加了能源轉(zhuǎn)型延遲或代價更大的經(jīng)濟風險
國際能源署在2021年發(fā)布的《關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的作用》報告中稱，要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標，意味著2040年清潔能源技術(shù)對礦產(chǎn)的需求將翻兩番；如果要加速轉(zhuǎn)型，即在2050年之前實現(xiàn)全球凈零排放，那么到2040年需要投入的礦產(chǎn)將比現(xiàn)在多6倍。但是，目前的礦產(chǎn)供應和投資計劃沒有達到能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型所需的水平，因此，增加了能源轉(zhuǎn)型延遲或代價更大的風險。以發(fā)展核能所需的鈾為例，據(jù)世界核能協(xié)會數(shù)據(jù)，2020年全球鈾產(chǎn)量為4.77萬噸，較需求量低30%左右。2021年，全球鈾需求或?qū)⑦_到7.35萬噸，2030年將達到9.34萬噸。但是，供應方面，因部分鈾礦壽命即將終結(jié)，而新鈾礦開發(fā)的速度遠不及需求增長，短時間內(nèi)也難以完成擴產(chǎn)，預計2025年全球鈾供應量很可能在當前基礎(chǔ)上再下降15%，到2030年將下降50%，這將加劇全球鈾市場的供需失衡，鈾價格可能會不斷創(chuàng)出歷史新高。
主要建議
按照健全供應鏈和提高抵御風險能力的要求，保障國家礦產(chǎn)資源安全，一方面，需要加強緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)找礦工作，增強守住資源安全底線的能力；另一方面，需要通過多部門協(xié)作，深化礦業(yè)國際合作，增強國外供應能力，確保礦產(chǎn)資源供應鏈穩(wěn)定安全。
通過找礦增儲夯實資源基礎(chǔ)，提升守住資源安全底線的能力
持續(xù)推進戰(zhàn)略性礦產(chǎn)找礦行動，重點圍繞國家經(jīng)濟安全、國防安全以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以油氣、富鐵礦、銅，以及鋰、鈷、離子型稀土等緊缺礦產(chǎn)為主攻方向，聚焦重點成礦區(qū)帶，加大調(diào)查評價和勘查投入，努力增加國家資源儲量，為建設(shè)國家資源保障核心區(qū)提供資源基礎(chǔ)。特別是油氣，需要突出海域，增強海上“增儲上產(chǎn)”的能力，穩(wěn)住1.8億噸/年及以上規(guī)模的原油產(chǎn)量，滿足交通運輸?shù)牡拙€需求。
深化礦業(yè)國際合作，提高全球資源治理能力，健全供應鏈安全保障體系
一是鼓勵通過國際合作，積極建設(shè)境外資源基地，全面提升資源保障能力。為了推動境外資源基地建設(shè)有序?qū)嵤?，需要組織編制境外資源開發(fā)專項規(guī)劃，明確基地建設(shè)的重點礦產(chǎn)、主要地區(qū)和投資方式，作為落實“走出去”的行動指導綱領(lǐng)，規(guī)范境外資源基地建設(shè)行為，提升投資風險的防范能力。從當前全球鎳、鈷、鋰等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的分布、需求和投資環(huán)境情況看，銅、鎳、鈷、鋰等是我國境外資源基地建設(shè)的重點，中部非洲、東南亞、中亞等周邊國家和拉丁美洲國家，是境外資源基地建設(shè)的重點地區(qū)。二是針對資源所在國的國別風險和政策風險，在資源所在地建立中國企業(yè)“協(xié)會”等組織，定期或不定期與所在國相關(guān)部門進行溝通交流，必要時通過駐外領(lǐng)事館與政府交涉，由政府出面簽訂雙邊投資協(xié)定，并督促所在國執(zhí)行，條件成熟時可將企業(yè)的投資合作上升為國家之間的經(jīng)貿(mào)合作；針對鎳、鈷等資源，重點增強與剛果（金）、印尼等國的政治互信，實現(xiàn)互惠共贏。三是油氣方面，要充分估計中美關(guān)系對我國油氣安全影響的嚴重性，積極與俄羅斯、中亞等國家開展資源外交，充分利用地緣等方面的優(yōu)勢，建立油氣供需同盟，清除投資障礙和貿(mào)易壁壘，并加強運輸通道建設(shè)，保障油氣進口穩(wěn)定與運輸通道安全。四是積極參與國際礦業(yè)投資和貿(mào)易規(guī)則制定，加強綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)則、政策特別是標準等領(lǐng)域?qū)?，推動全球資源治理更加公平、包容、高效，共同應對資源欠賬、生態(tài)赤字和治理短板，確立與我國地位和經(jīng)濟實力對等的話語權(quán)。推進礦產(chǎn)品貿(mào)易人民幣結(jié)算機制，鼓勵香港、上海、深圳等地金融機構(gòu)、期貨交易所加強與國際礦產(chǎn)品交易所和礦業(yè)融資為主的證券交易所合作，完善資源類商品金融市場，發(fā)展避險工具，提高避險能力。牽頭建立全球性鋰、鈷、稀土等小金屬礦產(chǎn)品交易所，確立我國優(yōu)勢礦產(chǎn)和高技術(shù)礦產(chǎn)的世界地位。
加大金融政策支持力度，保障企業(yè)境外權(quán)益資源及時轉(zhuǎn)化為實際產(chǎn)能和產(chǎn)量
一是加強金融機構(gòu)支撐力度，讓民營企業(yè)和國有企業(yè)海外礦業(yè)投資重點項目開發(fā)在貸款利率、擔保條件、融資額度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑戰(zhàn)性地區(qū)資源開發(fā)的投融資支持力度。二是加強產(chǎn)業(yè)政策扶持，引導國內(nèi)企業(yè)與海外礦企簽訂長期原材料供應保障訂單，并在資源回運時予以貿(mào)易政策便利。三是簡化海外并購審批流程，優(yōu)化外匯審批手續(xù)，對重點優(yōu)質(zhì)項目可采取“先行事后報備”方式，提高海外優(yōu)良資源資產(chǎn)并購的能力和機遇。四是加大對國外權(quán)益資源開發(fā)配套的扶植力度，特別要在金融政策上就地建立冶煉廠提供信貸資助，及時將短缺資源有效生產(chǎn)出來而回運國內(nèi)。五是依托“一帶一路”建設(shè)，鼓勵企業(yè)參與境外資源勘查開發(fā)，尤其要關(guān)注南美及非洲地區(qū)，通過競標收購、資產(chǎn)重組、租賃經(jīng)營等方式獲取高品質(zhì)資源，提高全球資源控制能力。
強化礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測預警體系和儲備體系建設(shè)，提高礦產(chǎn)資源供應鏈的韌性
完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全監(jiān)測預警機制，提升監(jiān)測預警能力，并系統(tǒng)開展國內(nèi)外礦產(chǎn)品供需分析和供應鏈風險評價，建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預警報告制度，完善政策池工具箱，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力。統(tǒng)籌國家部門的有關(guān)職責，實施礦產(chǎn)資源保護與儲備工程，建立政府和企業(yè)共同參與、采儲結(jié)合的混合儲備機制，建立以產(chǎn)品儲備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲備為輔的礦產(chǎn)資源儲備體系。其中，礦產(chǎn)品儲備側(cè)重于油氣和軍工國防原材料，應對短期市場供應中斷；產(chǎn)能儲備側(cè)重于煤制油制氣項目，以及鐵礦、銅礦等大宗礦產(chǎn)；產(chǎn)地儲備側(cè)重于目前各類保護區(qū)需要退出的礦業(yè)權(quán)，以及次優(yōu)礦業(yè)邊際項目，保障資源代際安全。從目前情況看，要重點強化油氣、國防軍工礦產(chǎn)品國家安全儲備，鼓勵企業(yè)就鐵礦石、銅精礦等大宗緊缺礦產(chǎn)品開展商業(yè)儲備，增強風險防控能力。
（作者單位系中國自然資源經(jīng)濟研究院
陳甲斌 劉超 馮丹丹 ）
來源：中國礦業(yè)網(wǎng)
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